Em julho de 2024, a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) aplicou medida cautelar suspendendo a operação da Too Seguros no ramo de seguro-viagem. A Autarquia observou que a operação transferia parte substantiva da remuneração da carteira ao representante – a Hero, transferindo o risco econômico da operação para o intermediário, agente fracamente regulado e desobrigado a constituir reservas e provisões. Conforme a SUSEP, tal estrutura, além de trazer infração regulatória e risco para o sistema securitário, prejudica o consumidor, pois cria incentivos diretos para a negativa de sinistros e leva a relações não transparente nas ofertas do produto.

Conforme levantamento feito neste Relatório, o caso Too Seguros, não é episódio isolado, mas evidencia a tendência, no setor de seguros-viagem, (i) a uma distorção expressiva entre o valor do prêmio, substancialmente reduzido, e o preço final pago pelo segurado e (ii) à falta de transparência sobre os serviços complementares efetivamente prestados ao consumidor, em um modelo de competição por captura de comissões pelos intermediários e não, como seria saudável, pelo investimento dos ofertantes em qualidade do serviço e redução de preços ao segurado.

Esse estado de coisas tem levado à hipertrofia do papel dos representantes de seguro-viagem, inclusive no que se refere a despesas médico-hospitalares, o que permite a transferência de funções securitárias para intermediário que não se responsabiliza pelo risco da atividade, o que pode comprometer todo o arranjo e sistema de seguros-viagem. Esse movimento parte de leitura equivocada da regulação setorial, feita de modo isolado e descolado das obrigações às quais representantes estão sujeitos, por força da legislação de proteção ao consumidor.

A entrada em vigor da Lei n. 15.040/2024, aliada à inclusão do tema dos representantes de seguro na Agenda Regulatória da SUSEP para o biênio 2025-2026, traz oportunidade institucional para reavaliar a regulação no que concerne a relação entre seguradoras e representantes, de modo a melhor proteger o consumidor, promover a governança responsável do mercado securitário e da eficácia da supervisão regulatória. Embora este relatório esteja focado na análise e aperfeiçoamento regulação do setor de seguros-viagem, traz também elementos evidenciando práticas abusivas em relação ao consumidor, em termos de preços excessivos, falta de transparência, enganosidade e venda casada, que merece atenção pelas autoridades de defesa e proteção ao consumidor. 

O relatório identifica três problemas estruturais inter-relacionados no modelo atualmente predominante no segmento de seguro-viagem:

• a consolidação de modelo de negócio baseado em comissões não transparentes embutidas no preço dos serviços de assistência pagos pelo consumidor, que cria incentivos econômicos voltados prioritariamente à remuneração de canais de distribuição, em detrimento da maximização do bem-estar do consumidor;

• déficit de transparência na forma como os produtos são apresentados ao consumidor, especialmente no que diz respeito à distinção entre coberturas securitárias propriamente ditas e serviços de assistência oferecidos pelo representante;

• lacuna de fiscalização dos representantes, pela falta de poderes de monitoramento da atuação dos representantes pelas seguradoras e acesso da SUSEP a informações a atuação da cadeia de intermediários no mercado de seguro-viagem.

Quanto às evidências de condutas abusivas em relação ao consumidor, o Relatório encontrou indícios relevantes das seguintes práticas:

• preços excessivos, decorrentes da combinação entre a estrutura de remuneração baseada em markup embutido nos serviços de assistência e o chamado viés de compressão de magnitude que caracteriza o comportamento do consumidor no mercado de seguro-viagem. Como o custo do seguro representa fração marginal do orçamento total da viagem, o consumidor tende a subavaliar variações absolutas relevantes no preço do produto, o que reduz sua sensibilidade a sobrepreços e permite que representantes pratiquem margens de intermediação desproporcionais, usadas para remunerar agências de viagem que, por sua vez, são incentivadas a oferecer o produto securitário que proporcione maior remuneração e não aquele que melhor atenda às efetivas necessidades do consumidor;

• falta de transparência na apresentação dos produtos ao consumidor, que se manifesta pela ausência de discriminação do valor do prêmio securitário em parte dos bilhetes e vouchers analisados, pela omissão de especificar quais coberturas já são devidas pelo pagamento do prêmio, pela inexistência de precificação individualizada dos serviços de assistência incluídos no pacote, ausência de descrição sobre o conteúdo e a extensão desses serviços, impedindo que o consumidor compreenda quais serviços efetivamente esta contratando e quais são os valores destinam-se a remunerar intermediários;

• enganosidade, verificada em duas modalidades distintas: a dissonância entre os serviços apresentados na etapa pré-contratual e aqueles efetivamente reproduzidos no bilhete de seguro emitido, além da prática de bis in idem contratual, pela qual serviços de assistência são listados como prestações autônomas e precificados separadamente, mencionando serviços que já seriam intrínsecos às atividades da seguradora na cobertura das despesas médicas, hospitalares e odontológicas (DMHO), sem que seja esclarecida se possuem características específicas e distintas que justificariam a cobrança adicional.

• venda casada, configurada pela impossibilidade material de contratar exclusivamente a cobertura securitária sem o pacote de serviços de assistência definido unilateralmente pelo representante. Em nenhum dos ofertantes analisados foi possível adquirir apenas o produto securitário, pagando-se estritamente o valor do prêmio à seguradora. O consumidor é compelido a pagar por serviços que não solicitou — como concierge, acesso a sala VIP e eSIM —, cuja comercialização independente seria plenamente viável.

A partir desse diagnóstico o Relatório propõe as seguintes recomendações de aperfeiçoamento, buscando equilibrar a proteção do consumidor, a estabilidade do mercado securitário e a preservação de condições adequadas de inovação e competição:

Para mitigar o déficit de transparência e a enganosidade

• Decomposição obrigatória do preço e divulgação da natureza da remuneração. Antes da contratação, o representante deverá apresentar ao consumidor, de forma simples, destacada e inequívoca, a decomposição completa do preço total do produto, deixando claro quais valores pagos referem-se ao produto securitário, quais se referem a serviços auxiliares prestados e quais se referem à remuneração pela intermediação dos serviços. Ou seja, devem  discriminar, no mínimo: o valor do prêmio securitário correspondente às coberturas da apólice; o custo individualizado de cada serviço de assistência complementar não vinculado à apólice, com identificação do respectivo prestador; e o valor da remuneração do representante, com indicação expressa de sua natureza — se paga diretamente pelo consumidor, se incluída no prêmio pela seguradora, se decorrente de benefício econômico de qualquer espécie ou se consiste em combinação dessas modalidades. Essa decomposição deverá constar tanto da comunicação pré-contratual (incluindo a tela de confirmação em plataformas digitais) quanto do bilhete, voucher ou certificado individual emitido após a contratação, vedando-se discrepância entre as informações prestadas em cada etapa.

• Eliminação da enganosidade. Para que o consumidor possa compreender o que está adquirindo e consentir de modo informado, a oferta deveria ser estruturada, no mínimo, em três camadas claras e bem definidas de informações:  (i) o valor do prêmio efetivamente pago à seguradora; (ii) as indenizações e capitais segurados que já estão cobertos pelo prêmio (notadamente despesas médicas, hospitalares e odontológicas- DMHO);  (iii) os serviços auxiliares ou de assistência prestados pelo representante com o valor individual atribuído a cada serviço.

• Vedação ao bis in idem contratual. O contrato de representação deve conter cláusula expressa proibindo o representante de cobrar do consumidor, a qualquer título, por serviços de assistência que correspondam, no todo ou em parte, a coberturas já previstas na apólice emitida pela seguradora. A vedação deve alcançar tanto a cobrança direta quanto a oferta conjunta ou acessória de produtos de assistência que repliquem coberturas já obrigatórias às seguradoras pela regulação setorial.

Para mitigar o incentivo a competição por comissões e não por oferta de maior qualidade e menores preços ao consumidor

• Piso mínimo de coberturas securitárias no preço total do produto. Propõe-se que a SUSEP estabeleça, por meio de circular ou resolução normativa, que, para cada contratação, deve ser destinado um limite mínimo e preponderante do valor total pago pelo consumidor para o pagamento de produtos de seguro-viagem como coberturas seguradas e serviços de assistência diretamente vinculadas à apólice. O percentual restante pode ser destinado à remuneração da intermediação ou por serviços complementares não securitários, desde que discriminados individualmente e precificados de forma transparente. Em outras palavras, estabelece-se um “teto” para as “comissões” ou valores destinados a remunerar intermediários, garantindo-se, assim, que a remuneração principal seja destinada ao pagamento dos serviços efetivamente prestados ao consumidor, securitários ou auxiliares, e não aos esforços para sua captação.

Para mitigar a lacuna de fiscalização

As medidas propostas nesse item, considerando os limites para uma fiscalização direta pela SUSEP da atuação dos representantes, impõem deveres fiscalizatórios às próprias seguradoras, assumindo a agência um papel de supervisão, por meio de relatórios periódicos elaborados e enviado pelas seguradoras. 

• Fiscalização prévia e contínua da disponibilidade dos serviços complementares. A seguradora deverá verificar, antes da autorização para comercialização do produto, se os serviços complementares ofertados pelo representante ao consumidor — tais como acesso a salas VIP em aeroportos, serviços de concierge e assistência para localização de bagagem — estão efetivamente contratados junto aos respectivos prestadores e disponíveis para utilização pelo segurado. Essa verificação não deve se limitar ao momento da assinatura do contrato de representação, devendo ser renovada periodicamente durante a sua execução, com frequência mínima a ser definida pela regulação. A ausência de comprovação da disponibilidade dos serviços deve impedir a sua inclusão na oferta comercial do produto.

• Condicionamento do repasse de valores à comprovação da prestação. O repasse de valores pela seguradora ao representante ou ao TPA (Third Party Administrator) a título de remuneração pelos serviços complementares deve ser condicionado à apresentação de documentação que comprove a efetiva prestação desses serviços ao consumidor. A documentação exigível deve incluir, conforme o caso, os contratos celebrados com os prestadores finais dos serviços, os comprovantes de utilização pelo segurado e as notas fiscais ou equivalentes emitidas pelos prestadores. Veda-se o repasse global ou antecipado de valores sem vinculação à prestação efetivamente comprovada, de modo a eliminar o incentivo à comercialização de serviços que não chegam a ser disponibilizados ao consumidor.

• Reporte periódico à SUSEP. A seguradora deverá reportar periodicamente à SUSEP os dados relativos à remuneração dos representantes com quem mantém contratos ativos, discriminando o valor do prêmio securitário e os valores pagos a título de serviços complementares, com identificação dos respectivos prestadores finais. O reporte deve permitir à autarquia o monitoramento da proporção entre a remuneração pelo componente securitário e a remuneração pelos serviços acessórios ao longo do tempo e entre diferentes representantes, viabilizando a identificação de padrões que sinalizem desvios em relação aos parâmetros regulatórios. A SUSEP poderá, com base nesses dados, determinar medidas corretivas ou instaurar procedimentos administrativos em face das seguradoras que não demonstrarem adequado controle sobre a cadeia de distribuição.

• Atenção das autoridades de proteção e defesa do consumidor. Entende-se que o cenário evidenciado merece a atenção dos órgãos de proteção e defesa do consumidor, no sentido de apura violações aos direitos do consumidor. As falhas regulatórias identificadas neste relatório não apenas criam incentivos estruturais para condutas deletérias ao mercado e ao consumidor, como as práticas decorrentes dessas falhas vêm sendo efetivamente implementadas pelos agentes do segmento. Esse quadro merece a atenção dos órgãos de proteção e defesa do consumidor, no sentido de apurá-las.